Il 28 novembre, la CGIL bolognese, ha organizzato un seminario - all'interno di un ciclo di incontri dedicati alla costruzione di "un'altra idea di città" - per discutere di due temi: "pianificazione, mobilità, uso del territorio: Bologna capitale di un sistema policentrico"; "nuove forme di partecipazione democratica";
La Compagnia dei Celestini e' stata chiamata a contribuire alla discussione. Pubblichiamo il nostro intervento (anche in PDF).
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Premessa
Vorrei iniziare quest'intervento da riflessioni che provengono da due dinamiche demografiche bolognesi.
La prima dinamica la chiamiamo "la città che si allarga" perché, come ormai tutti sappiamo, Bologna perde ogni 10 anni circa 40.000 abitanti che vanno a vivere nei comuni della Provincia. I motivi di questa fuoriuscita sono due: il 40% delle persone che fuoriescono da Bologna lo fa per l'elevato costo delle case e degli affitti, mentre un altro 40% circa lo fa alla ricerca di una qualità della vita urbana migliore che trova nei comuni di cintura. Ma forse non tutti sanno che anche quel 40% che si è trasferito per motivi economici non è più disposto a tornare a Bologna perché nei piccoli comuni ha trovato una qualità della vita migliore rispetto alla città. Quindi Bologna è vista come una città difficile, faticosa e non come un'opportunità. Una fuga dalla città che ha effetti sul sistema territoriale che si misurano su una esponenziale crescita di mobilità privata (2 milioni e mezzo di sposamenti al giorno), e sul sistema cittadino con un allentamento dei legami sociali e dell'identità dei luoghi e con una tendenza all'isolamento che esclude appunto la socialità. La città quindi si svuota di cittadini e si riempie di “non cittadini”, di persone che usano solo occasionalmente la città per lavoro o per studio, ma che non la vivono, non la abitano, ma la consumano. Ma la città continua comunque a riempirsi di nuovi edifici per il libero mercato e di ulteriori funzioni terziarie (banche, centri commerciali, uffici, ecc.).
La prima dinamica, "la città che si allarga", ci dice quindi che i bisogni espressi oggi sono quelli di avere una città con abitazioni a prezzi più contenuti (per la vendita e l'affitto) e con più qualità urbana e cioé con più servizi, più mobilità, più spazi verdi, meno smog, più accoglienza; e ci dice anche che il governo della città deve avere una dimensione territoriale che va ben oltre i confini comunali.
La seconda dinamica invece la potremmo chiamare "la città dei bambini, degli anziani e degli immigrati", perché i trend demografici mostrano che nel prossimo decennio avremo una diversa compagine anagrafica con aumento delle fasce di bambini e anziani e di immigrati extracommunitari. Attenzione: avremo nel prossimo futuro un aumento di quella popolazione che richiederà più assistenza, più welfare, più servizi sociali ed assistenziali, e quindi più impegno, molto più impegno da parte dell'amministrazione pubblica. E se non ci sarà quest'impegno, i nuovi scenari potrebbero essere scenari di emarginazione sociale e di creazione di quartieri monoculturali ed etnici o suddivisi per censo (rischio sostanzialmente evitato negli scorsi decenni grazie ad importanti politiche di integrazione urbana: come dite nel vostro documento: "il nostro sistema produttivo ha saputo crescere anche grazie ad una forte integrazione e tensione sociale"); la tendenza quindi potrebbe essere verso una città separata a livello territoriale. Un territorio metropolitano dove i luoghi del lavoro sono lontani dai luoghi dell'abitare che sono a loro volta lontani dai luoghi dei servizi e della socialità. E' indubbio che chi una volta veniva nella nostra città a lavorare o a studiare veniva anche per abitare Bologna, o per lo meno aveva la possibilità di farlo, cosa oggi non più possibile. Separare invece casa, lavoro e servizi su un territorio vasto porta a perdere gradualmente l’identità sociale di una comunità.
Due dinamiche demografiche quindi che esplicitano i bisogni espressi dai cittadini bolognesi presenti e futuri: case a prezzi accessibili, più qualità urbana complessiva, un ambiente migliore, più mobilità, più servizi sociali. E secondo noi della Compagnia dei Celestini, le proposte di nuove politiche urbane devono nascere da questi concreti fabbisogni di oggi e di domani che a gran voce vengono richiesti, ormai da troppi anni.
I diritti di cittadinanza e i principi del welfare urbano
Nel seminario del 14/11 sul welfare si è detto che “l’accesso ai servizi è sempre più vincolato allo status economico e non ai diritti di cittadinanza” e si è più volte ribadito che si è allargata e si sta allargando la platea degli esclusi e degli emarginati; ma esclusi da cosa? Si è detto dai diritti di cittadinanza; a questo noi vogliamo aggiungere anche “esclusi dalla città” intesa come luogo ove si organizzano spazialmente e fisicamente questi diritti, in sostanza sono cittadini esclusi da quello che noi chiamiamo "welfare urbano", e cioé da un assetto della città e del territorio che garantisca i diritti alla socialità.
Le priorità per la città
Cosa c'entra l'urbanistica con questi temi? Ovviamente c'entra, altrimenti non sarei qui a parlare, e c'entra perché è nostra convinzione che le scelte urbanistiche, e cioè le scelte di organizzazione delle funzioni urbane e della mobilità, incidono in maniera sostanziale e determinante sulla qualità della nostra vita cittadina: per ottenere una città più vibile è necessario partire da corrette e coraggiose scelte urbanistiche.
Noi riteniamo che oggi esistano due temi urbanistici prioritari da studiare e da valutare e sui quali assumere l'importante sfida per l'amministrazione di questa città: la riqualificazione urbana, intesa come nuovi spazi per vivere la città, e la mobilità. Le scelte che si compiranno su questi due temi saranno strategiche per il nostro futuro.
Quindi due temi: la riqualificazione urbana e la mobilità. Su quest'ultimo Francesco Garibaldo si soffermerà con più competenza e quindi mi limito a sottolineare solo che a Bologna, da molti anni, non si sta facendo nulla per il trasporto pubblico urbano, cioè si producono molti progetti ma non si concretizza alcunchè. Attualmente esistono due paradossali progetti di trasporto pubblico urbano, il metrò e il tram su gomma; paradossali perché il primo ha grandi capacità di trasporto che però sono contraddette da una bassa domanda perché collocato su una direttrice secondaria (grandi capacità per pochi spostamenti), l'altro invece, il tram su gomma, è posto sulla più importante direttrice storica, la via emilia, ma ha capacità di trasporto così ridotte che non migliorerà la situazione attuale (piccole capacità per tanti spostamenti).
Ricordo comunque che la pianificazione urbanistica ha comunque un ruolo determinante per il governo della mobilità: il riequilibrio delle funzioni urbane a scala metropolitana, e quindi il governo della domanda di mobilità, può ridurre efficacemente le cause della congestione della mobilità per una maggiore qualità della città.
Tratto invece più attentamente il tema della riqualificazione urbana perché voglio dare centralità al tema della qualità dello spazio urbano in senso lato, tema così sottovalutato dalle giunte comunali bolognesi e che invece è così presente nelle richieste di tantissimi cittadini e che forse è stato uno dei principali motivi di quel terremoto politico avvenuto il 27 giugno 1999. Qualità urbana vuol dire qualità, quantità e cura degli spazi pubblici (parchi, scuole, strade e piazze, centri sociali), qualità dell'offerta culturale, qualità dell'offerta abitativa (case di qualità a prezzo contenuto per la vendita e l'affitto), qualità dei servizi pubblici e privati di eccellenza (i grandi teatri, la stazione centrale, l'università, l'aeroporto, la Fiera, ecc.). Inoltre per qualità della vita urbana si intende anche trasporti pubblici efficienti, mobilità pedonale e ciclabile, più sicurezza stradale, maggiore qualità dell'aria e minor rumore, un centro storico protetto, tutelato, pedonalizzato e ricco di attività non invasive. Insomma ho fatto l'elenco di quei bisogni e di quella domanda di città vista prima quando parlavo delle dinamiche demografiche. Ebbene, l'urbanistica, la buona urbanistica dovrebbe contribuire concretamente a raggiungere questi obiettivi. Invece i nostri studi hanno dimostrato che gli interventi di trasformazione urbana compiuti nell'ultimo decennio non solo non hanno contribuito a migliorare le qualità prima citate, ma anzi hanno in molti casi peggiorato situazioni già gravi, nuovi alloggi solo a prezzi elevati, persone sempre più esposte agli inquinanti, nessun contributo ai temi della mobilità, la città pubblica sempre più degradata, complessi edilizi massicci e spoporzionati che ricordano le grandi speculazioni edilizie post belliche.
Per farmi capire meglio, cito un passo tratto da un documento non nostro ma dell'Istituto Nazionale di Urbanistica che parla di risultati insoddisfacenti per diversi aspetti:
- quello della qualità ambientale, della vivibilità e salubrità della città; quasi tutti gli interventi si traducono in un aumento di persone esposte a cattiva qualità dell’aria e ad alti livelli di rumore.
- quello delle conseguenze per la città in termini di incrementi di carico urbanistico su reti infrastrutturali, tecnologiche e per la mobilità che sono rimaste quelle di prima, vecchie e insufficienti; non c’è stato un intervento di trasformazione che si sia fatto carico della realizzazione di nuove infrastrutture per la mobilità;
- infine anche i risultati formali lasciano in molti casi quanto meno perplessi: indici di edificazione ingiustificabilmente alti hanno prodotto e stanno producendo il sorgere di complessi massicci, densi, sproporzionati rispetto ai caratteri del contesto urbano in cui si collocano.
Abbiamo quindi studiato e valutato alcuni interventi urbanistici (da Borgo Masini a Via Due Madonne, dall'area Seabo a via delle Armi) attraverso quelle che abbiamo chiamato le “ragioni di scambio” degli interventi urbanistici. Ma cosa sono le “ragioni di scambio”? E’ uno di quei termini coniati da noi ma che riprendono per intero la tradizione urbanistica occidentale che fa sì che ogni intervento urbano, sia esso privato o pubblico, venga operato solo se produce un evidente beneficio per la collettività, e cioè più vivibilità urbana.
In questa chiave di lettura con il termine speculazione sono definibili le operazioni urbanistiche che determinano un’alta rendita immobiliare privata in cambio di contropartite povere o nulle. Mentre intendiamo per buona urbanistica quelle operazioni che massimizzano le contropartite per la collettività in relazione al valore immobiliare prodotto. Sia il Piano Regolatore di Bologna del 1989, sia i programmi integrati della Giunta Vitali e della Giunta Guazzaloca hanno portato le ragioni di scambio esageratamente a favore dei privati. Sono state fatte operazioni di trasformazione urbana con i metodi della cosiddetta urbanistica concertata: niente di male se non ché furono fatti dei bandi senza che ci fosse un disegno generale della città e senza definire gli obbiettivi di qualità da perseguire: pensate, i bandi chiedevano ai privati di fare proposte di nuovi insediamenti, ma senza dichiarare quali fossero gli obiettivi pubblici da perseguire, lasciando ai privati stessi di proporre cosa offrire in cambio alla città: scelte che evidenziano l’astensione dal governo di Bologna. E soprattutto queste operazioni sono state fatte in assenza di regole con cui condurre la negoziazione, potete immaginare cosa vuol dire negoziare con un privato senza regole.
I risultati sono oggi sotto gli occhi di tutti. Se oggi la nostra città risulta faticosa, se è in declino non solo sotto il profilo urbano ma anche rispetto al rapporto con la dimensione regionale (come sostiene Mariucci) è soprattutto perché le trasformazioni urbanistiche, grottescamente chiamate da quelle giunte "riqualificazione urbana", sono state indifferenti alle esigenze di carattere pubblico e collettivo, favorendo invece quasi soltanto l'interesse privato, legittimo per amor del cielo ma sempre privato è.
A questo punto riteniamo che sia da riaffermare con grande forza un principio e cioé il primato dell'etica pubblica nell'azione amministrativa. L'urbanistica è una cultura di interesse collettivo, orientata a garantire che lo sviluppo della città non si trasformi in vantaggio per pochi a danno di molti. Ciò non è avvenuto: negli ultimi anni, l'interesse privato ha prevalso nettamente su quello pubblico con grave colpa delle amministrazioni pubbliche.
L'obiettivo programmatico principale
Sembra quindi che la conseguenza naturale di quanto affermato prima sull'idea di città integrata, non separata, ad alta vocazione sociale sia possibile solo con una nuova politica per il ripopolamento di Bologna, come affermato nella relazione introduttiva al seminario di oggi. Condividiamo questo obiettivo politico. Il ripopolamento di Bologna è condizione necessaria per invertire un processo apparentemente irreversibile di degrado urbano e sociale, ma un ripopolamento mirato verso le giovani coppie, gli studenti che decidono di fermarsi a Bologna, le fasce disagiate, le nuove famiglie bolognesi, insomma un ripopolamento che serva al dinamismo della città, alla sua socialità e al suo mercato del lavoro. Un ripopolamento che non intendiamo nella semplice formula di fare nuove case, ma che avvenga invece perché si creano le condizioni di vita sufficienti ad attrarre nuovi abitanti. Questo tipo di ripopolamento dovrà diventare il più importante obiettivo delle prossime scelte ammistrative dichiarando però concretamente quali saranno le azioni perché ciò avvenga. Non deve più essere un richiamo astratto, ma un processo concreto e riformista.
Non mi soffermo sulle scelte specifiche da compiere e sugli obiettivi perché in parte li ho già citati prima ed in parte sono stati largamente trattati nella relazione introduttiva. Vi parlo invece, facendo un esempio, di strumenti e procedure urbanistiche che, se usate correttamente, possono farci raggiungere importanti risultati.
Tratto il tema dei prezzi degli alloggi, tema citato dal vostro documento come uno dei più urgenti. Tutti condividiamo che risulta alquanto impossibile che l'amministrazione pubblica governi il mercato dei prezzi di vendita e di affitto degli alloggi, a meno che non si facciano grossi investimenti che però sembrano oggi impossibili. Ma se si sposta l'attenzione dal prezzo di vendita degli alloggi al prezzo delle aree edificabili, allora l'amministrazione pubblica è in quel caso l'attore principale del processo economico. Un'area edificabile viene venduta in base a quanto il Comune permette di costruire. Se si permette di costruire 100 allora l'area viene venduta a 100, se si permette 30, l'area viene venduta a 30. Insomma, il Comune detiene il potere di assegnare l'edificabilità ad un'area determinandone sostanzialmente il prezzo di mercato. Allora se io riconosco al proprietario di un'area una edificabilità pari a 30 alloggi e verifico inoltre che sulla stessa area possono starci altri 40 alloggi (perché sostenibili dal punto di vista ambientale ed infrastrutturale) che però in termini di diritti edificatori mantengo come amministrazione pubblica, allora posso negoziare con gli imprenditori immobiliari la realizzazione di quei 40 alloggi da cedere al pubblico o da affittare con prezzi convenzionati. Il risultato sarà che l’imprenditore avrà ad esempio 40 alloggi da vendere al libero mercato e l'amministrazione pubblica potrà disporre di 30 alloggi per l'affitto a prezzi minori di quelli di mercato.
Non sono fantasie perché sono meccanismi che sono stati utilizzati da altri comuni e che si sono dimostrati praticabili ed utili.
Potete immaginare quanti alloggi in più in affitto convenzionato avremmo ora se tale processo fosse stato utilizzato per i 9.000 alloggi costruiti a Bologna negli ultimi 10 anni e tutti quelli costruiti nei comuni di cintura. Lo stesso principio si potrebbe utilizzare per recuperare spazi pubblici, aree verdi, asili, parcheggi e tutti quei servizi oggi carenti in città.
Ma attenzione, questo processo di negoziazione non potrà avere successo se prima il progetto di città non viene esplicitato all'interno di uno strumento urbanistico generale e cioé il piano regolatore, se cioè non si smette di procedere caso per caso come si fa da troppi anni. Bologna ha bisogno, e lo affermate con forza anche voi, di un nuovo piano regolatore, che ristabilisca per intero i fabbisogni della città, e che definisca le regole della concertazione con i privati a favore dell'interesse collettivo.
In realtà quindi l'amministrazione comunale non è sprovvista di strumenti operativi (quello citato prima sui prezzi delle aree è uno dei tanti), anzi li ha ma è da troppo tempo che non li usa o li usa a danno della città. Una buona urbanistica può offrire strumenti per realizzare quell'idea di città prima richiamata. Tutte le opportunità insediative dei prossimi anni (aree militari e ferroviarie, area Seabo, aree dismesse, ecc.) dovranno fornire il loro contributo virtuoso alla qualità della città, senza appello.
Un altro strumento per perseguire politiche di riqualificazione è dato dal governo dei processi di privatizzazione a cui stiamo assistendo (fiera, seabo, aeroporto, ecc.). A distanza di molti anni dobbiamo essere orgogliosi che un tempo l'amministrazione pubblica bolognese investì in questi importanti funzioni che hanno donato alla città di Bologna delle occasioni di crescita civile, culturale ed economica. Ora è arrivato il momento di privatizzarli (non mi esprimo nè a favore nè contro), ma nessuno sa che cosa si farà con quei denari (così come successe per le farmacie comunali). Ebbene, è necessario reimpiegare quei denari in progetti altrettanto ambiziosi. La Regione, la Provincia ed il Comune devono reivestire quei denari a Bologna per aumentarne il grado di qualità, di accessibilità pubblica e di presenza di funzioni di eccellenza. Sono cifre enormi che non possono rientrare nei bilanci pubblici per fare "manutenzioni ordinarie".
La partecipazione
Ma un buon piano regolatore e dei buoni processi negoziali hanno bisogno di partecipazione. Il professor Tarozzi sarà molto più chiaro su questo tema. La nostra esperienza ci dice che il cittadino non solo ha il diritto di essere informato, ma è anche interessato. Noi abbiamo, in questo anno di vita, provato a farlo con spontaneità, come abbiamo provato a comunicare che la qualità urbana dipende direttamente dalle scelte urbanistiche compiute. Ed abbiamo constatato un interesse vivo da parte dei cittadini. Lo scorso giugno abbiamo organizzato una festa in cui la città è stata raccontata in 10 modi diversi, a quella festa hanno partecipato più di mille persone, segno evidente di interesse sui temi della città.
I bisogni dei cittadini possono sembrare spesso umili, semplici, banali, e quindi vanno interpretati, politicamente interpretati, ma si deve evitare però l’atteggiamento aristocratico della classe dirigente di questa città, anche di quella precedente, che a volte esprime persino arroganza e fastidio per le istituzioni democratiche.
Conclusioni
Concludo citando due riflessioni sul valore della città. Una è quella del Cardinale Martini, arcivescovo di Milano, e l'altra invece e del nostro assessore all'urbanistica professor Carlo Monaco.
Martini (2002 - consiglio comunale di Milano): “(…) Può nascere uno spirito di fuga dalla città, verso zone limitrofe protette, verso zone franche, per avere i vantaggi della città (…) e l’eliminazione degli svantaggi (…). La città è allora destinata a disperdersi in un nuovo feudalesimo (…) ? E’ destinata a diventare accostamento posticcio tra una city, identificata dal censo e dagli affari, e molte diversità a cui concede di accamparsi in luoghi privilgiati o degradati, a seconda dei casi? E però se l’antidoto alla città difficile diventa una piccola città monolitica assediata dalle mille città diverse, la città perde il suo ruolo di identità-apertura e si originerà una faglia di insicurezza (…). Si evidenzia perciò, oggi come mai, la difficoltà della gestione della città e del suo governo politico, e può nascere la tentazione di gestire la città limitandosi a tenere separate le parti (…). Ma così la città muore e soprattutto muore il suo compito di custode dell’umano, per cui essa è nata”.
Monaco (2001): “Per molti (e dal lungo testo si evince che fra questi "molti" c'è lo stesso Monaco) la città contemporanea è il luogo della domanda e della competitività. In tutti e due i campi è il trionfo del marketing: quello interno (la città diventa ciò che il cittadino consumatore chiede) e quello urbano che porta le città a competere fra di loro".
Un'idea di città che affida al consumo, alla competizione e allo sviluppo economico le garanzie per i diritti dei cittadini e dell’ambiente.
Noi ovviamente la pensiamo diversamente e consideriamo questa posizione errata e pericolosa perché se conta il cittadino/consumatore allora si è cittadini solo in base al censo e non in base ai diritti di cittadinanza.
La nostra idea di città parte proprio dal riconoscimento dei diritti di cittadinanza e dalla convinzione di tornare a costruire una città che a tali diritti dà supporto fisico e territoriale, e cioé spazi, edifici, luoghi pubblici, infrastrutture, ambiente. Un'idea di città che vuole governare la città pubblica e il welfare urbano. Una città che sappia unire invece che dividere.
Una città che sappia valorizzare il proprio capitale sociale e non solo il proprio capitale economico.
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